Czy wydobyta przed przedsiębiorcę budowlanego niezanieczyszczona ziemia zawsze stanowi odpad?
Przed takim pytaniem stanął Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (sprawa C-238/21 Porr Bau Gmbh), wskutek skierowania do niego wniosku o wykładnię prawa unijnego na skutek sporu administracyjnego powstałego przed sądem austriackim. Przedsiębiorca budowlany Porr Bau GmbH przekazał bowiem wydobytą i niezanieczyszczoną ziemię z budowy okolicznym rolnikom, którzy zwrócili się do niego o pomoc w poprawie własności rolnych ich gruntów. Przed przekazaniem ziemi rolnikom została ona zbadana i zakwalifikowana jako gleba najwyższej jakości, wg norm prawa austriackiego. Lokalne władze austriackie uznały jednak, że ziemia ta stanowiła odpad, a jej przekazanie i wykorzystanie na cele rolne nie spowodowało utraty jej statusu jako odpadu. Parr Bau zaskażyło decyzję władz lokalnych do sądu administracyjnego, który zwrócił się do TSUE z wnioskiem o dokonanie interpretacji przepisów prawa unijnego, tj. Dyrektywy nr 2008/98.
Na marginesie należy wskazać, iż stroną postępowania w sprawie nie byli właściciele/rolnicy, którzy uzyskali ziemię od przedsiębiorcy, ale ów przedsiębiorca budowlany, który wydobył ziemię i przekazał im ją, a następnie pomógł w wykonaniu prac ziemnych na nieruchomości. A zatem zupełnie odmiennie niż w przypadku postępowań prowadzonych przez polskie władze samorządowe, które postępowania w sprawie wykorzystania ziemi prowadzą wyłącznie przeciwko właścicielom nieruchomości.
Niezanieczyszczona ziemia jako produkt uboczny
TSUE w pierwszej kolejności przypomniał, iż zgodnie z art. 11 Dyrektywy 2008/98 nałożył na Państwa Członkowskie obowiązek osiągnięcia do 2020 roku przygotowania do ponownego użycia etc. odpadów budowlanych, w tym naturalnie występującego materiału o kodzie 17 05 04. Ponowne użycie powinno być priorytetem, zamiast przeznaczania odpadów do unieszkodliwiania/składowania.
TSUE wskazał również na utrwalone orzecznictwo: O tym czy dana substancja czy przedmiot stanowi odpad, decyduje zachowanie jej posiadacza w kontekście znaczenia pojęcia „pozbywania się” tej substancji/przedmiotu. Nie bez znaczenia jest też, że dokonując takiej oceny, należy wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy. W pewnych sytuacjach, wydobyta niezanieczyszczona ziemia może nie stanowić pozostałości procesu inwestycyjnego, ale może stanowić produkt, który jego posiadacz chce wykorzystać a to wykorzystanie w świetle okoliczności nie jest tylko potencjalną możliwością, ale jest pewne.
Jeżeli zatem dana substancja spełnia kryteria wskazane w art. 5 (1) a) do d) Dyrektywy 2008/98: użycie tej substancji jest pewne, jej użycie nie wymaga dalszego przetwarzania, substancja powstaje w toku normalnego procesu produkcji (inwestycji – budowy), jej użycie jest zgodne z prawem (tj. spełnia wymogi dotyczące bezpieczeństwa produktów, wymogi środowiskowe, nie stanowi zagrożenia dla zdrowia ludzi, nie prowadzi do niekorzystnych skutków dla środowiska) to taka substancja nie stanowi odpadu. Przy czym – dana substancja albo stanowi odpad, albo produkt uboczny. Status ten jest rozłączny.
Ocena powyższego należy do sądów krajowych, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie.
W rozpoznawanej przez TSUE sprawie Trybunał wskazał, iż jeżeli lokalni rolnicy zwrócili się do przedsiebiorcy budowlanego o dostarczenie ziemi na cele rolne i pomoc w jej wyrównaniu na działkach rolnych, to jeżeli taki fakt zostanie wykazany przed sądem krajowym, wskazuje to na brak zamiaru „pozbywania się” ziemi przez przedsiębiorcę budowlanego, a zatem przemawia przeciwko uznaniu materiału ziemnego za odpady, jeżeli materiał ten spełnia przesłanki uznania go za produkt uboczny.
Co więcej, TSUE uznał takie użycie wydobytej niezanieczyszczonej ziemi za zgodne z celami Dyrektywy 2008/98, gdyż przyczynia się do redukcji odpadów i wpisuje się w gospodarkę obiegu zamkniętego.
NIEZANIECZYSZCZONA WYDOBYTA ZIEMIA JAKO ODPAD
Jeżeli jednak sąd krajowy – na podstawie stanu faktycznego sprawy – uznałby niewydobytą niezanieczyszczoną ziemię – za odpad, to przepisy prawa krajowego nie mogą uzależniać utraty statusu odpadu od spełnienia formalnych kryteriów prawnych, które są bez znaczenia dla celu jakim jest ochrona środowiska.
Aneks nr II do Dyrektywy 2008/98 jako operacje odzysku wskazuje m.in. operacje ziemne skutkujące korzyścią dla rolnictwa lub ekologiczym ulepszeniem. Z kolei TSUE wskazuje, iż z punktu 22 preambuły do Dyrektywy wynika, iż proces utraty statusu odpadu może być tak prosty jak np. sprawdzenie, że odpad utracił status odpadu. Samo przygotowanie do ponownego użycie może stanowić wprost operację odzysku. Stąd samo sprawdzenie istnienia znieczyszczeń w materiale ziemnym stanowi przygotowanie do ponownego użycia w rozumieniu art. 3 pkunkt 16 Dyrektywy.
TSUE podkreślił, iż uregulowania krajowe wprowadzające limity wykorzystania odpadów, lub inne wymogi formalne, nie mogą podważać możliwości osiągnięcia celów Dyrektywy 2008/98. Stąd wymogi formalne, które nie są istotne z punktu widzenia celu ochrony środowiska, nie mogą powodować odmowy uznania utraty statusu przez odpady (art. 6 Dyrektywy), jak w przypadku, gdy wydobyta niezanieczyszczona ziemia nie stanowiąca żadnego zagrożenia dla środowiska, życia i zdrowia ludzi, wykorzystana na cele rolnicze, jest nadal uznana za odpad, gdy te wymogi formalne nie zostały dochowane.
Takie postępowanie i stanowisko organów władz krajowych naruszałoby hierarchię postępowania z odpadami, promując unieszkodliwianie odpadów, zamiast ich ponowne wykorzystanie, a przepisy prawa krajowego ograniczające możliwość utraty statusu odpadów, nakładające takie nadmierne czy nieuzasadnione ochroną środowiska limity, czy obowiązki formalne, musiałyby zostać uznane za niezgodne z przepisami Dyrektywy 2008/98.